行政法上請求權與行政訴訟原告資格判定

 

程琥

 

北京市第四中級人民法院副院長

法學博士，博士后

 

本文原載《法律適用》2018年第11期

隨著經濟社會發(fā)展和民主法治進步，權利保障范圍不斷拓展，將越來越多的行政爭議納入行政訴訟渠道解決，行政訴訟原告資格呈現(xiàn)擴張的趨勢。修訂后的《行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號）對行政訴訟原告資格標準作出新的規(guī)定。能否準確把握行政訴訟原告資格標準，進一步加強和規(guī)范當事人依法行使行政訴權，嚴格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為，這是擺在人民法院面前的一項重要課題。

 

一、行政訴訟原告資格制度的發(fā)展

 

在世界范圍內，由于擴大行政訴訟原告資格是貫徹制約行政權力、擴展公民權益理念的重要方式，伴隨著行政權力的擴張與制約、公民權利的擴展與覺醒、民主形式的參與性進步，“行政訴訟原告資格的擴展一般經歷了從相對人到利害關系人再到普通公民作為公共利益代表人的演進過程�！盵1]從我國行政訴訟原告資格標準的發(fā)展歷程看，主要經歷了從直接利害關系人到行政相對人標準，從行政相對人到法律上利害關系人，再到利害關系人標準。

 

（一）直接利害關系人階段

 

我國行政訴訟制度是在民事訴訟制度基礎上發(fā)展而來的，行政案件原告資格最先是在民事程序法中作出規(guī)定。在原《行政訴訟法》（1989年4月頒布）施行之前，我國主要通過民事訴訟渠道來保障公民、法人或者其他組織的公權利。《民事訴訟法（試行）》（1982年3月公布）第3條第2款規(guī)定，法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。該法第81條第（一）項規(guī)定，原告是與本案有直接利害關系的個人、企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體。因此，該法采用“直接利害關系”的標準來確定原告資格，并且該標準同時適用于民事訴訟原告資格與行政訴訟原告資格。《民事訴訟法》（1991年4月公布）雖歷經幾次修訂，但是以“直接利害關系”作為確定原告資格的標準始終未變。在原《行政訴訟法》頒布施行之前，行政案件是適用民事訴訟程序解決的，行政案件原告資格與民事案件原告資格并無二致，都采用“直接利害關系”為標準。

 

（二）行政相對人階段

 

作為行政管理的直接對象，行政機關與行政相對人之間形成的是管理與被管理的行政法律關系。這種行政法律關系一旦受到侵害，就需要通過行政訴訟途徑得到救濟。原《行政訴訟法》第41條第（一）項規(guī)定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。結合原法關于受案范圍的規(guī)定，這里“認為”自己的合法權益受到具體行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織主要限定在行政相對人范疇。這顯然與我國行政訴訟制度直接脫胎于民事訴訟制度密切關聯(lián)，“行政相對人獲得原告資格是因為其與行政主體之間有著侵權關系，這種關系與民事訴訟中的侵權有著相同之處�！盵2]當然原法規(guī)定的主觀標準真正實施起來，其缺陷和不足也很明顯。由于“原法關于原告資格的規(guī)定是一個主觀標準，實踐中有的法院不愿意受理案件，對原告資格作過度限制，影響了公民、法人或者其他組織的訴訟權利�！盵3]

 

（三）法律上利害關系人階段

 

《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）第12條規(guī)定，原告是“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，將原告資格的認定標準進一步明晰化和客觀化，與日本和我國臺灣地區(qū)的規(guī)定是一致的。由于“法律上利害關系”標準過于原則，可操作性也較弱，且具體立法及相關司法解釋又未對其予以細化性的解釋，導致在司法實踐中，一方面其權益受到行政機關行政行為侵犯的公民一方主體，對其受損之權益是否屬于法律上利害關系這一提起行政訴訟的關鍵性問題無法予以正確判斷，可能導致訴訟這一糾紛解決途徑受阻；另一方面對法律上利害關系具有最終判斷決定權的法院一方，在具體審查案件受理時，由于概念極其模糊導致其自由裁量權過大，導致在合理范圍內使盡可能多的行政糾紛納入行政訴訟范圍內解決的立法目的落空。[4]并且，原《行政訴訟法》將第三人規(guī)定為與行政行為存在利害關系的人�！胺�律上利害關系”與“利害關系”有什么差異，也很難說清楚�！霸谀壳胺ㄔ翰辉甘芾硇姓�案件的情況下，‘法律上的利害關系’的不同理解，也可能客觀上限制公民的起訴權利；用‘直接利害關系’作為標準，可能會被解釋成行政行為的相對人，所以，無論是用‘法律上的利害關系’還是‘直接利害關系’，都不適于解決當前行政訴訟中存在的立案難問題。”[5]結果導致該司法解釋對原告資格所作的拓寬性規(guī)定，并沒有在實踐中得到很好地執(zhí)行，甚至對原告資格標準的把握更為嚴苛。

 

（四）利害關系人階段

 

修訂后的《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟�！痹摽钜�(guī)定刪去了“法律上”的限制，確立了原告資格的“利害關系”標準。同時，在該法第29條第1款關于第三人的規(guī)定，也都統(tǒng)一到“同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的”“利害關系”標準上來。與行政行為有利害關系，指的是行政機關的行政行為對公民、法人和其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響。[6]除此之外，《行政許可法》《行政復議法實施條例》等法律規(guī)范也都確立了利害關系人的權利保護制度。[7]比如，《行政復議法實施條例》第28條規(guī)定，“申請人與具體行政行為有利害關系”，把“利害關系”作為應當受理的行政復議申請條件之一。值得肯定的是，采取“利害關系”作為標準，不僅使得我國法律關于“利害關系”標準的規(guī)定趨于統(tǒng)一，契合法治發(fā)展和權利保障的總趨勢，也有助于司法實踐根據(jù)實際需要，將應當納入受案范圍的行政爭議納入受案范圍解決。

 

二、行政訴訟原告資格相關概念辨析

 

作為兩造之一，任何一種訴訟都離不開原告。原告是訴訟程序的發(fā)起者，在啟動訴訟程序中具有關鍵性作用�？梢哉f，沒有原告就沒有訴訟。原告資格也即提起訴訟的資格，是行政訴訟合法性要件之一。長期以來關于原告資格標準的理解和把握較為混亂，實踐中寬嚴失度，存在較大隨意性，需要從理論上加以廓清。

 

（一）行政訴訟原告資格的界定

 

由于司法資源的稀缺性，行政訴訟作為權利保障的最后一道屏障，并非所有的行政爭議都可以納入司法程序解決。原告資格是對公民、法人或者其他向法院提起訴訟，從主體資格上所做出的一種必要限制。具體而言，行政訴訟原告資格是指“公民、法人或者其他組織就行政爭議所具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。”[8]原告資格與原告不同，原告是訴訟地位的稱謂，原告資格是一種法律能力。提起訴訟者是否具有原告資格，直接決定了行政訴訟能否提起和推進。一旦法院認定原告主體不適格，即便已經登記立案的行政案件將被裁定駁回起訴而不能進入實體審理程序。在行政訴訟中，行政爭議的特殊性、行政訴訟目的的特定性以及行政訴訟被告的特殊性，決定了行政訴訟原告資格是一個需要特別強調和加以關注的問題。[9]

 

公民、法人或者其他組織提起訴訟，能否具備行政訴訟原告資格，需要符合以下幾個條件：

 

一是行政訴訟原告的主體范圍是公民、法人或者其他組織。一般情況下，作為“民告官”的行政訴訟，其原告主要是“民”，即公民、法人或者其他組織，當然也不排除在特定情形下，行政機關作為行政管理的對象，對行政行為不服提起行政訴訟而成為原告。同時，外國人、無國籍人、外國組織可以適用行政訴訟法在我國進行訴訟從而成為原告。作為行政訴訟被告只能是“官”，即作出行政行為或者不作為的行政主體，并且原被告雙方角色恒定。

 

二是與被訴行政行為有利害關系。與被訴行政行為有利害關系“是指行政機關的行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益已經或者將會產生實際影響。”[10]對于原告資格的認定，關鍵在于準確界定利害關系的內涵和外延。簡而言之，利害關系是利益和損害關系。雖然可以籠統(tǒng)地說有利害關系的就有原告資格，沒有利害關系的就沒有原告資格�！暗�是，認定是否具有利害關系又是一個非常復雜的、不好判斷的過程�！盵11]從理論上說，利害關系可以從不同角度進行分類，主要包括直接利害關系和間接利害關系、切身利害關系和非切身利害關系、現(xiàn)實利害關系和可能利害關系、表面利害關系和實質利害關系等多種類型。利害關系是判斷行政訴訟原告資格的核心要素，利害關系的理解和把握對原告資格影響很大。

 

三是向法院提起訴訟僅限于能夠訴請行政訴訟保護的權益。換言之，起訴人認為自己的合法權益受到被訴行政行為侵害，而不是以國家利益、公共利益或者他人合法權益受到侵害為由提起訴訟，并且訴請行政訴訟保護的權益是值得訴訟保護，具有訴訟保護必要的利益。實踐中，一些起訴人提起的訴訟沒有保護必要，這樣的起訴人自然不具有原告資格。這是對利害關系判斷的延伸，有的起訴人權益受到被訴行政行為侵害，繼而與被訴行政行為有利害關系，但并非這種受到侵害的權益都應當或者有必要訴請行政訴訟保護。

 

四是起訴人具備訴訟權能。起訴人能夠以自己名義提起訴訟，享有訴訟權利，承擔訴訟義務，并在訴訟完結后能獨立承擔裁判確定的權利義務的公民、法人或者其他組織。

 

（二）相關概念辨析

 

1.合法權益與利害關系

 

《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定規(guī)定的“合法權益”與第25條第1款規(guī)定的“利害關系”在法律制度上是何種關系，這是判定行政訴訟原告資格首先應當厘清問題。應當說，“合法權益”規(guī)定在《行政訴訟法》總則部分，“利害關系”規(guī)定在第4章訴訟參加人部分，總則部分具有統(tǒng)領作用。換言之，“合法權益”是“利害關系”的基礎，“利害關系”不過是“合法權益”的具體化，“利害關系”仍然要受到“合法權益”的統(tǒng)領，決不是要以“利害關系”替代“合法權益”。目前，學術界對于“合法權益”的理解存在較大分歧。[12]總體而言，“合法權益”是由“合法”與“權益”兩部分組成。

 

首先，“合法”意味著這種權益必須是符合法律規(guī)定，有明確法律依據(jù)，受到法律保護。納入訴訟保護的權益只能是合法的權益，而不能是非法的權益。當然，這里的法范圍極為廣泛，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，甚至包括規(guī)范性文件等。這里的法可能是公法和私法，也可能是實體法和程序法。

 

其次，“權益”包括權利和利益，而不僅限于權利或者利益。權利與利益緊密相連，沒有無利益的權利，任何權利的背后都有利益作基礎。權利是利益的表現(xiàn)形式和獲得利益的手段，而不是利益本身。如果拋開利益去談權利，那么權利必定是空洞的。

 

同時，并非所有的利益都是權利，并非所有的利益都能成為權利。這里的權利主要是法律權利，尤指是行政法上的權利。所謂法律權利“是規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實現(xiàn)于法律關系中的，主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段�！盵13]比如，《行政許可法》第36條和第47條規(guī)定了利害關系人的陳述權、申辯權和要求聽證權利。一旦行政機關的行政許可行為侵犯其合法權益，利害關系人可以向法院依法提起行政訴訟�！秶�有土地上房屋征收與補償條例》把房屋所有權人作為被征收人，并賦予被征收人對征收補償決定不服，可以申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。該條例并沒有把房屋承租人作為被征收人，房屋承租人在整個房屋征收補償過程中自然不能享有被征收人的權利，其對房屋征收補償決定不服，自然不具有向法院提起訴訟的原告資格。對于私法權利，比如公平競爭權、相鄰權等，可否獲得行政訴訟救濟，關鍵在于這種私法權利能否轉化為公法權利。如果是單純的私法權利，沒有行政行為介入和鏈接，這種私法權利受到侵害只能通過民事訴訟途徑得到救濟。當行政行為介入私法權利，此時私法權利轉化為公法權利，這種公法權利就可以獲得行政訴訟救濟。這里的利益，可以理解為“通過行使權利獲得的好處或益處，這種益處可以是有形的，也可以是無形的，可以是有價的，也可以是無價的�！盵14]當然，實踐中除了法律明確規(guī)定的權利在受到行政行為侵害時，可以獲得行政訴訟救濟外，還有大量利益僅規(guī)定在法律原則中，并沒有具體法律保護條款，或者根本就沒有被法律納入保障范圍內，對這部分最模糊、也最具爭議的利益的劃分與取舍，是界定利害關系的關鍵所在。[15]

 

因此，利益的內涵豐富，范圍廣泛，這里的利益，可能是法律上的利益，也可能是法律上應當保護的利益。從經濟社會發(fā)展的趨勢看，法律規(guī)定有著滯后性和局限性，把一些正當合理但尚未得到法律確認的利益，納入行政訴訟保護顯然是必要的。比如，違法建設不受法律保護，違法建設人對于違法建設不享有法律權利，但是違法建設人對于拆除違法建設卻存在應當受到法律保護的利益，違法建設人對于行政機關拆除行為具有向法院提起訴訟的原告資格。

 

2.權利義務與利害關系

 

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號）在第1條第2款第（十）項規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這項規(guī)定延續(xù)原司法解釋關于權利義務實際影響的規(guī)定，仍然把權利義務實際影響作為判定行政行為應否納入行政訴訟受案范圍的標準。同時，其第69條第1款第（八）項規(guī)定，行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。這是新司法解釋作出的有別于原司法解釋的一項新規(guī)定，該款似乎又從原告資格上對權利義務“實際影響”作出規(guī)定。由此，權利義務實際影響不僅是受案范圍的標準，也是原告資格標準。“權利義務實際影響作為受案范圍的新標準，是中國行政訴訟獨特的制度，從橫向與縱向上擴展了受案范圍，擴張了司法權對行政權的監(jiān)督作用，提升了對私人權益的救濟。”[16]這里的權利義務是指權利和義務，不僅限于權利或義務，主要包括人身權、財產權、勞動權、受教育權、相鄰權、公平競爭權、企業(yè)經營自主權等合法權益，并且權利義務與合法權益、利害關系在本質上應當是一致的。這里的“實際影響”是指行政主體的行政行為實際上處分了公民、法人或者其他組織的權利義務，包括行政行為增加義務、剝奪權利或者變更權利義務，以及對權利義務進行確認等。“凡是行政行為與相對人權利義務有增減得失關系的就是具有當然的原告主體資格，與權利義務有關的就是利害關系人�！盵17]這種“實際影響”包括因行政行為產生的實際影響，也包括因事實行為產生的實際影響。

 

3.主觀權利、反射利益與利害關系

 

從《行政訴訟法》第1條關于行政訴訟立法目的規(guī)定看，監(jiān)督行政機關依法行使職權體現(xiàn)了行政訴訟構造的客觀訴訟屬性，而保護公民、法人和其他組織的合法權益則體現(xiàn)了主觀訴訟的屬性。并且，我國行政訴訟從整體上看兼具主、客觀訴訟的特點，在具體制度設置上仍然兼具主、客觀訴訟的特點，但客觀訴訟的特征更加凸顯。[18]與主觀訴訟相對應的是主觀權利，是指個人向他人或國家要求為一定行為或者不為一定行為，以實現(xiàn)其利益的權利�！爸饔^權利表現(xiàn)為某種請求權，這種請求權可以得到法院的救濟。”[19]主觀權利又可以分為主觀公法權利和私法權利。主觀公法權利是指公法賦予公民、法人和其他組織為實現(xiàn)其合法權益要求行政主體為或者不為特定行為的權能。主觀公法權利是權利的一種，必然具有可救濟性，作為主觀公法權利人的公民、法人或者其他組織與被訴行政行為有利害關系，具有向法院提起行政訴訟的原告資格。

 

與主觀公法權利相對應的是反射利益，即法律目的在于保護社會公共利益而非個人利益，只是在保護公共利益的同時，產生了一種使得個人獲得某種利益的附隨效果，這種利益就稱之為反射利益。反射利益與主觀公法權利的最大區(qū)別在于，主觀公法權利是可以請求行政主體通過公權力機制的運作獲得實現(xiàn)，如果公民所受侵害被認為是公法權利或者利害關系，自然可以獲得行政訴訟救濟。相反，反射利益則無此法律效果，如果公民所享有的權利被認為屬于反射利益，則就失去了原告資格。因此，有反射利益的公民與被訴行政行為之間是間接產生的利益，而非直接利害關系，不具有提起行政訴訟的原告資格。反射利益一旦受到行政行為的侵害，無法通過提起行政訴訟獲得救濟。

 

4.法律上利益與利害關系

 

縱觀域外行政訴訟原告資格標準的總體發(fā)展趨勢，無不建立在權益保障的基礎上，并且經歷了由法定權利到法律上利益的發(fā)展過程。由于行政訴訟需在私權利、行政權、司法權之間保持合理張力，行政訴訟原告資格標準的模糊性和不確定性難以避免。[20]所謂法律上利益，系指法律上所保護的利益，是指行政法以保護公民等權利主體之個人利益為目的，而以制約行政權之行使為手段所保護的利益。[21]這種利益也是行政機關作出行政行為時應當對公民等權利主體所要考慮的利益。這里法律是廣義上的法律，并不局限于法律明文規(guī)定，法律原則、法律精神或者行政慣例等都可能作為確定法律上利益的必要依據(jù)。法律上利益主要包括直接利益和間接利益，個人利益和公共利益，現(xiàn)實利益和將來利益等多種形態(tài)。[22]法律上利益與利害關系的屬性在總體上是一致的，利害關系外延似乎更為廣泛，不僅包括利益關系，還包括損害關系。這種“法律上利益”是指“法律上所保護的利益”，還是“法律上應當保護的利益”，并沒有統(tǒng)一標準。而利害關系的表述，把利益和損害則更加形象地展現(xiàn)行政行為對起訴人權利義務產生的實際影響。因此，可以把法律上利益作為利害關系的補充，而不是以法律上利益替代利害關系標準。

 

三、行政法上請求權、訴之利益與行政訴權

 

最高人民法院《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發(fā)[2017]25號）規(guī)定，要準確把握新《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定的“利害關系”的法律內涵，依法審查行政機關的行政行為是否確與當事人權利義務的增減得失密切相關，當事人在訴訟中是否確實具有值得保護的實際權益，不得虛化、弱化利害關系的起訴條件。對于確與行政行為有利害關系的起訴，人民法院應當予以立案。上述司法政策精神為進一步保護和規(guī)范當事人依法合理行使訴權提供了指引，當前要在準確把握利害關系的法律內涵基礎上，進一步加強對訴之利益和請求權研究，以便為行政訴訟原告資格判定提供標準。

 

（一）行政法上請求權

 

請求權，系要求他人為或不為一定行為的權利。[23]請求權不僅表明一種客觀（實體法）上的權利，而且表明一個特定人針對他人的特定請求可以通過訴訟來主張和執(zhí)行。[24]在民事實體法中，“作為貫穿于物權法、合同法、侵權法、親屬法和繼承法等實體法，聯(lián)接實體法與程序法的民事權利，請求權無疑在民事權利體系中占據(jù)極為重要的地位�！闭埱髾喔拍钤诿穹ㄉ弦殉蔀闃嫿ㄕ麄�民法體系的基石，但在行政法上卻長期處于被忽視的狀態(tài)，而這種冷落并不代表請求權概念在行政法上毫無立足之地。在行政訴訟中，請求權是否存在，首先關系到行政訴訟原告資格問題。[25]因此，把請求權概念引入行政法領域，對于準確把握行政訴訟原告資格具有重要意義。[26]

 

請求權概念不僅存在于基礎權領域，也存在于救濟權領域，一部分請求權屬于基礎權，一部分請求權屬于救濟權，故而分別為基礎性請求權和救濟性請求權。[27]對于行政法上的請求權而言，主要包括基礎性請求權和救濟性請求權，并且無論是基礎性請求權還是救濟性請求權，都需要通過請求權法律關系彰顯其存在，區(qū)別在于請求權法律關系屬性不同而已。

 

行政基礎性請求權是一種行政實體權利，規(guī)定在行政實體法中，是在行政主體與公民、法人或者其他組織之間形成的特定權利義務關系。行政基礎性請求權主要包括行政許可請求權、行政給付請求權、行政協(xié)議請求權，以及其他因人身權、財產權、環(huán)境權、相鄰權、公平競爭權等產生的請求權等。公民、法人或者其他組織行使權利與行政主體履行義務和職責相對應，公民、法人或者其他組織的權利必須依靠行政主體履行職責才能夠實現(xiàn)。行政主體怠于履行職責或者不履行職責時，行政基礎性權利就會遭受侵害，但是公民、法人或者其他組織并不能根據(jù)該行政基礎性權利自行強制或者請求國家機關強制行政主體履行職責，而是在行政實體法上啟動救濟機制，由此引發(fā)請求權的產生。由此可見，行政基礎性請求權強調的是請求權的行政實體法資格，是行政基礎性請求權轉化為法律強制力的依據(jù)。并且，行政基礎性請求權作為一種行政實體權利，主要是法律權利，又不限于法律權利，還包括法律上應當保護的利益。

 

行政救濟性請求權作為一種重要的救濟權，是行政程序性權利，其目的在于對公民、法人或者其他組織遭受行政主體的行政行為侵害的利益加以救濟，行政主體也因其行政作為或不作為侵害而應承擔相應的責任，成為責任主體。行政救濟性請求權必須基于特定的行政法律規(guī)范依據(jù)，并且與行政法律關系中行政主體的行政責任相對應，必須依靠該責任承擔才能實現(xiàn)。行政主體怠于承擔責任時，將在救濟性請求權主體提起的訴訟中敗訴，如果不履行法院作出的行政生效裁判，將會被申請法院強制執(zhí)行。行政救濟性請求權之所以能夠實現(xiàn)其救濟功能，就在于它能夠作為訴訟法上的強制執(zhí)行的實體法上的正當性依據(jù)，從而使得其對行政基礎性請求權的救濟功能最終得以實現(xiàn)。[28]

 

綜上，行政救濟性請求權與行政基礎性請求權相互依存、不可分割。行政基礎性請求權離不開行政救濟性請求權，行政救濟性請求權也離不開行政基礎性請求權。行政基礎性請求權是行政救濟性請求權的根據(jù)和基礎，是合法性和合理性的來源。行政救濟性請求權是行政基礎性請求權的功能和保障，體現(xiàn)了行政基礎性請求權的作用方式，同時也是行政基礎性請求權通向行政訴訟救濟渠道的橋梁和紐帶。行政救濟性請求權包括防御性請求權、損害填補請求權、確認請求權等。行政救濟性請求權與行政基礎性請求權同樣重要，同時行政救濟性請求權往往通過行政訴訟中訴之利益的方式予以體現(xiàn)。[29]

 

（二）訴之利益

 

公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到行政行為的侵害，可以提起訴訟；如果并沒有遭受權益的侵害，則不得提起行政訴訟。這就涉及到所謂的訴之利益問題。[30]訴之利益有廣義和狹義之分，廣義的訴之利益包括：1.請求的內容是否適合成為審判的對象，即所謂訴訟對象或對象適格的問題；2.當事人對于該請求是否有正當?shù)睦�益，即所謂原告適格的問題；3.依據(jù)具體的狀況，判斷有無請求法院審判的具體利益，即所謂權利保護必要的問題。其中，原告適格又稱之為主觀的訴之利益，權利保護必要又稱為客觀的訴之利益或狹義的訴之利益。[31]

 

在行政訴訟上，要求必須有訴之利益，主要有兩個理由：一是法院為維持其正常的機能，真正以司法的裁判解決紛爭，達到保障公民自己的權利或利益的救濟為目的；二是為防止不當?shù)臑E訴，保護相對人及其他利害關系人之權益，免于因濫訴而耗費人力物力應訴的困擾，以確保行政機關順暢運作，因此，行政訴訟有必要限于正當維護自己權益之人始得提起，至于其他不相關之人，則無必要提起無意義之訴訟，以免相對人蒙受應訴之負擔。[32]

 

總體而言，行政相對人由于直接受到行政行為的實際影響，行政相對人一般都享有行政救濟性請求權。因此，保護規(guī)范理論的重心就轉移到對行政行為的第三人（利害關系人）是否享有行政救濟性請求權的分析上。[33]在行政訴訟中，合法權益、利害關系以及權利義務共同構成行政訴訟原告資格判定標準的核心要件。無論是合法權益、利害關系，抑或權利義務，在行政訴訟中歸根結底可以歸結為起訴人是否存在訴之利益。實踐中，可以綜合考慮按照以下因素理解和把握訴之利益：

 

1.請求內容適合成為審判對象

 

起訴人向法院提起訴訟，必須就其提出的訴訟主張?zhí)峁┫鄳�事實根�?jù)，并且這些事實根據(jù)能夠顯示其權利或者法律上利益“可能”因行政行為而遭受損害，此時其存在訴之利益，其訴訟才能視為合法訴訟。修訂后的《行政訴訟法》第49條關于提起訴訟應當符合條件之一是有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。修訂后的《行政訴訟法》和立案登記制同步實施以后，對于起訴人的起訴，法院要正確理解立案登記制的精神實質，在防止過度審查的同時，也要注意堅持必要審查。其中，就是要依法審查行政機關的行政行為是否確與當事人權利義務的增減得失密切相關，當事人權利和法律上利益是否有遭受行政行為侵害的可能性。如果起訴人提供的事實根據(jù)不能顯示其權益可能因系行政行為致其遭受損害，其起訴則不符合提起訴訟應當具備的條件。

 

2.當事人對于請求存在正當利益

 

當前行政訴訟原告資格標準趨于擴張，但是并不意味著可以脫離開法律規(guī)范來探討利益保障，法律規(guī)定仍然是行政訴訟原告資格判定的前提和基礎。這也契合保護規(guī)范理論的基本要義，并不限于實定法。公民、法人或者其他組織向法院提起訴訟，首先必須有行政基礎性請求權，而行政基礎性請求權的基礎和依據(jù)則是行政實體法律規(guī)范。實踐中，一旦出現(xiàn)法律漏洞和法律空白，此時又出現(xiàn)了值得保護、有保護必要的利益，此時就要從法律上所要保護的利益轉換為正當利益。所謂正當利益，主要從廣義上解釋法律上應當保護的利益，包括法律上利益以及依其事件之狀態(tài)，經由合理的衡量，根據(jù)法律規(guī)定或一般法律原則應予承認之值得保護的事實上的利益，尤其經濟上或精神上（如恢復名譽之利益）以及私法上利益在內，以擴大糾紛解決管道。換言之，包括一切合法正當?shù)睦�益在內。[34]在填補法律漏洞和法律空白解釋法律時，不應僅以立法的意思為準，還要就該法律現(xiàn)代客觀趨勢作考慮，尤其應從法律規(guī)范的整體精神觀之，法律具有承認特定人的利益值得受保護，即可承認公權利存在。[35]

 

3.有權利保護必要

 

由于司法資源的稀缺和有限，法院只能處理那些有權利保護必要的案件。判斷起訴人的起訴是否有權利保護必要，主要是根據(jù)起訴人請求法院實體裁判是否具有值得保護的利益，來判斷保護是否必要。[36]如果欠缺值得法律上保護的利益，則應以其訴訟請求不合法予以駁回。欠缺一般權利保護必要的類型，主要包括無效率的權利保護、無用的權利保護、權利濫用之禁止、不適時的權利保護、訴訟程序上權利失效、權利保護（訴訟權利）之拋棄等六種類型。[37]實踐中，有的當事人沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議繼而提起訴訟；有的當事人針對行政機關未設定其權利義務的重復處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟；有的當事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權益相關的實際利益；有的當事人向明顯不具有事務、地域或者級別管轄權的行政機關投訴、舉報、檢舉或者反映問題，不服行政機關作出的處理、答復或者未作處理等行為提起訴訟；極個別當事人不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，滋擾行政機關，擾亂訴訟秩序等。這些起訴的共性問題是普遍不存在權利保護必要的利益。對于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的起訴，法院依法不予立案，并向當事人做好釋明工作，避免給當事人造成不必要的訴累。

 

（三）行政訴權

 

行政訴權是指公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到行政行為的侵犯，請求法院行使審判權以保障其合法權益的權利。行政訴權的內涵包括訴權的程序涵義，即程序上請求法院行使審判權；訴權的實體涵義，即保障合法權益的請求。公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到行政行為的侵害，向法院提起行政訴訟，則必須有訴諸法院得為請求的原因，這個原因就是請求權�！靶姓�法上的請求權是公民為了貫徹其公權利，而向行政機關提出的作為或者不作為的要求。這些要求既可以直接向行政機關提出，也可以通過法院向行政機關提出；因此，請求權是聯(lián)系行政法與行政訴訟法的紐帶�！� [38]因此，請求權兼具實體上的權利和程序法上的訴權的內涵。行政訴權來源于行政基礎性請求權，來源于法定權利和正當利益的請求權。法定權利和正當利益是請求權的原因，是請求權的上游，訴權是請求權的下游，沒有請求權就沒有訴權，請求權是訴訟的原因，是訴之利益的一種，當當事人欠缺這種利益時，起訴會遭到法院駁回的訴訟要件。[39]當然請求權并非只有訴權一個結果，請求權完全可以通過行政復議及其他非訴的方式完成。結合權利保障的過程看，從合法權益到行政訴權的邏輯關系體現(xiàn)在以下動態(tài)變化過程中：

 

合法權益（法定權利和正當利益）→行政行為侵害→行政法上請求權→訴之利益→行政訴權→行政訴訟原告資格。

 

從上述邏輯關系看，公民、法人或者其他組織的合法權益（行政法上權利和正當利益）規(guī)定在行政法律規(guī)范中，一般情況下，公民、法人或者其他權益行使權利的過程與行政主體履行義務的過程，只要行政主體依法行使職權，這個過程不會產生行政爭議，不需要也沒有可能通過訴去實現(xiàn)實體權利，僅僅當公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政行為侵害或可能被侵害時，此時在公民、法人或者其他組織與行政主體之間產生行政爭議，行政法上請求權同時出現(xiàn)，公民、法人或者其他組織一旦選擇訴諸法院解決，這種請求權就體現(xiàn)為訴之利益，繼而為行政訴權，公民、法人或者其他組織由此具有行政訴訟原告資格。反之，如果缺少其中的任何一項要素或者環(huán)節(jié)，則起訴人不具有行政訴訟原告資格。

 

四、行政訴訟原告資格的司法實踐展開

 

 

（一）房屋征收拆遷案件中的原告資格判定

 

1.房屋被征收人對收回國有土地使用權以及后續(xù)頒發(fā)土地使用權證、劃撥土地等行為不具有利害關系。在再審申請人熊某某因訴洛陽市人民政府土地出讓批復一案中，最高人民法院認為，城市房屋的征收也意味著建設用地使用權的收回，房屋被依法征收的，國有土地使用權亦同時收回。原土地使用權人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政復議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權已經消滅，其針對后續(xù)的國有建設用地使用權出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關系。熊某某不具備本案的行政訴訟原告資格。[40]

    

2.自管公房承租人與房屋征收補償決定利害關系。在再審申請人李某某等16人因與被申請人長沙市天心區(qū)人民政府、長沙市人民政府房屋征收決定一案中，最高人民法院認為，李某某等16人申請再審主張其是計劃經濟時期長沙機床廠自建福利分房的合法住戶�，F(xiàn)未取得房產證，是由于政府職能部門沒有按照長沙市人民政府辦公廳《關于市屬國有企業(yè)改革若干問題的補充意見》[長政辦發(fā)（2006）12號]的規(guī)定履行法定職責，屬于歷史遺留問題。計劃經濟時期國有企業(yè)投資興建、自行管理的自管公房的承租人，實際系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其與征收行為之間具有利害關系。[41]

 

3.被拆遷人已經獲得安置補償?shù)�，其與涉案房屋強制拆除行為不具有利害關系。在再審申請人蔣某某訴被申請人杭州市下城區(qū)人民政府、杭州市人民政府城建行政強制及行政復議一案中，最高人民法院認為，蔣某某因涉案被拆除的房屋拆遷補償安置權利已經得到保障，且已被安排過渡用房，拆遷補償款亦已經公證提存，而且其房屋已經被強制騰退，意味著蔣某某對該被拆除的房屋不再享有任何權利，即與該房屋不存在法律上的利害關系，蔣某某向一審法院提起房屋強制拆除的行政訴訟，不再具有原告主體資格。[42]

 

4.被拆遷人已就房屋拆遷裁決提取訴訟并經生效裁判確認，與之前的拆遷許可行為不具有利害關系。在再審申請人徐某某因訴被申請人桓仁滿族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局房屋拆遷許可一案中，最高人民法院認為，行政機關頒發(fā)拆遷許可證，同意對拆遷范圍內的房屋實施拆遷，直接影響拆遷范圍內房屋所有人的合法權益。因此，通常情況下，房屋所有人與拆遷許可行為具有法律上的利害關系，屬于適格原告。本案中，徐某某作為被拆遷人，拆遷許可將直接影響其房屋所有權和使用權，徐某某原本與被訴3號拆遷許可行為具有利害關系，屬于適格原告。但是，在本案起訴之前，徐慶發(fā)已對1號拆遷裁決提起了行政訴訟，經兩級法院判決，駁回徐某某的訴訟請求，對徐某某的補償安置裁決已經生效，原屬其所有的房屋權屬自此轉移給拆遷人，徐某某與拆遷許可行為不再具有利害關系。故一、二審以徐慶發(fā)不具有本案原告主體資格為由，裁定駁回其起訴，并無不當。[43]

    

（二）土地征收案件中的原告資格判定

    

1.被征收人在法定期限內未對征收決定或補償協(xié)議提起訴訟的，被征收人喪失對涉案土地的權利，與之前的征地批復等土地征收行為不再具有利害關系。在再審申請人李某某等5人因訴被申請人湖南省人民政府不予受理行政復議申請一案中，最高人民法院認為，農村集體土地征收案件中，被征收人原本與征地批復等土地征收行為具有利害關系，但在被征收人經征收補償決定或協(xié)議獲得補償，征收補償決定或協(xié)議經過行政訴訟程序，終審判決已經發(fā)生法律效力，或者超過法定起訴期限，被征收人未對征收補償決定或協(xié)議提起行政訴訟，征收補償決定或協(xié)議實際發(fā)生法律效力。自對補償協(xié)議的起訴期限屆滿之日起，被征收人喪失對涉案土地的權利，與之前的征地批復等土地征收行為不再具有利害關系。此時申請復議，不具有申請人主體資格。[44]

 

2.被征收人已經取得征收補償，其與政府將已征收的土地出讓給他人的行為不具有利害關系。在再審申請人劉某某等3人因訴被申請人遼寧省凌源市人民政府征收集體土地行為、批準出讓被征收土地行為并行政賠償一案中，最高人民法院認為，遼寧省人民政府于2006年依法作出征地批復，劉某某等3人于2006年至2008年陸續(xù)領取宅基地或者菜地補償款，2009年接到通知，入住回遷安置樓。至此，劉某某等3人已經不具有被征收土地的使用權，凌源市政府分別于2009年、2011年將土地出讓給凌源紅山吉遞物流有限公司與沈陽吉遞房產開發(fā)有限公司的行為，與其沒有法律上的利害關系。劉東輝某某等3人在獲得土地征收補償，喪失對土地、地上房屋及其它地上附著物的權利之后，對政府將已征收的土地出讓給他人的行為提起行政訴訟，不具有原告資格。[45]

 

3.在政府征收集體土地后，土地性質轉為國有土地，原集體土地所有權人和使用權人與征地后的土地出讓行為和登記行為沒有法律上的利害關系。在再審申請人魯某某等13人因訴被申請人周口市人民政府、一審第三人河南建業(yè)森林半島置業(yè)有限公司土地行政登記一案中，最高人民法院認為，魯某某等13人在案涉土地被征收，其獲得相應土地補償后已與案涉國有土地無法律上的利害關系，周口市人民政府的土地出讓行為及登記頒證行為對魯某某等13人的權利義務不產生實際影響，因此，魯某某等13人不具備原告主體資格。至于其與半島公司之間的侵權民事訴訟，與本案系不同性質的法律關系，并不能因此說明魯某某等13人具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。[46]

 

4.涉案土地被征收阻斷了被征收人與涉案土地被征收后的土地登記行為之間的利害關系，被征收人不具備原告資格。在再審申請人廣東省遂溪縣黃略鎮(zhèn)南亭村大堡經濟合作社、廣東省遂溪縣黃略鎮(zhèn)南亭村靈坑經濟合作社與被申請人遂溪縣人民政府及原審第三人湛江市福利企業(yè)公司、中國石化銷售有限公司廣東石油分公司土地行政登記一案中，最高人民法院認為，涉案土地已被征為國家所有。涉案土地被征收阻斷了靈坑經濟社與涉案土地被征收后的土地登記行為之間的利害關系，即靈坑經濟社與被訴的1736號國土證項下土地登記行為沒有利害關系，不具有本案原告主體資格。[47]

 

（三）投訴舉報案件中的原告資格判定

 

1.舉報人未提供充足證據(jù)證明其舉報的行為對其合法權益產生實際影響不具備原告資格。在丁某某因訴北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會作出的《國土資源涉嫌違法行為舉報事項處理結果告知書》一案中，北京市第三中級人民法院認為，丁某某未提供充足證據(jù)證明其舉報的毀壞基本農田的行為對其合法權益產生實際影響，故市規(guī)劃國土委作出的告知書對丁某某的合法權益不產生實際影響，丁某某不具備本案訴訟主體資格。[48]

 

2.舉報人舉報后行政機關未予答復的，并不對舉報人自身的合法權益產生直接影響，舉報人不具備提起訴訟的原告資格。在再審申請人趙某某因訴河南省人民政府不履行法定職責一案中，最高人民法院認為，再審申請人雖然認為國有資產流失問題“與每一個人的利益都息息相關”，但該利益并非再審申請人自身的主觀權利。固然，行政機關如果對此類舉報的處理情況作出答復，將會激勵公民更加關心公共利益，但行政機關未予答復，也并不對舉報人自身的合法權益產生直接影響，再審申請人不具備提起本案訴訟的原告資格。[49]

   

3.舉報人與行政機關對被舉報單位作出的行政處罰決定不具有利害關系，舉報人不具備原告資格。在再審申請人舒某某因訴被申請人廣東省司法廳行政處罰決定一案中，最高人民法院認為，舒某某向司法行政機關投訴舉報，反映通濟中心存在未經批準擅自設立分支機構并進行非法營業(yè)的行為，司法行政機關經調查對通濟中心作出處罰決定。該處罰決定的目的是為了規(guī)范司法鑒定活動，加強對司法鑒定機構的管理，并非為了保護特定的被鑒定人的權益。故舒某某與被訴處罰決定不具有利害關系，不具備提起本案訴訟的原告資格。[50]

 

（四）債權人涉訴案件的原告資格判定

 

1. 政府批準公司部分股權轉讓的行為并未對普通債權人的權利義務產生直接影響，債權人不具有原告資格。在賀某某因訴駐馬店市人民政府批準國有股權轉讓一案中，最高人民法院認為，駐馬店市人民政府批準東方公司80%股權轉讓的行為，會導致東方公司內部股東變更、股東持股比例的變動，但不影響公司債權人的債權利益，東方公司作為獨立企業(yè)法人以其全部財產對外承擔債務的民事主體資格不會發(fā)生變更或者消滅。駐馬店市人民政府批準東方公司部分股權轉讓的行為，并未對東方公司普通債權人的權利義務產生直接影響。因此，即便再審申請人賀某某有證據(jù)證明其是東方公司的普通債權人，也與本案被訴行政行為沒有利害關系，不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。[51]

 

2.基于施工擁有的債權與涉案的土地確權決定并無關聯(lián)性，不是涉案土地確權決定的利害關系人。在再審申請人黃某某因訴被申請人廣東省人民政府及第三人湛江經濟技術開發(fā)區(qū)樂華街道平樂下社區(qū)居委會行政復議決定一案中，最高人民法院認為，民事判決確認黃某某是涉案圍海造地工程的實際施工人，對施工工程款享有相應債權，但并未確認黃某某是涉案土地的開發(fā)利用者或直接使用人。黃某某基于涉案圍海造地工程施工對湛發(fā)公司擁有的債權與涉案的土地確權決定并無關聯(lián)性，不是涉案土地確權決定的利害關系人。黃某某與湛發(fā)公司之間因施工合同關系存在債權債務糾紛，湛江市政府對涉案土地的確權，并不影響黃某某對湛發(fā)公司行使債權。[52]

 

3.經拍賣取得涉案債權，作為拍賣資產的受讓方，與其權利取得前發(fā)生的行政行為不具有利害關系。在再審申請人江門市蓬江區(qū)奧斯碼裝飾設計有限公司因訴被申請人廣東省開平市國土資源局、廣東省開平市人民政府及原審第三人廣東粵財投資控股有限公司、廣發(fā)銀行股份有限公司開平支行收回國有土地使用權一案中，最高人民法院認為，被訴收回國有土地使用權的行政行為系針對開平輝華公司作出，再審申請人并非該行政行為相對人。被訴收回國有土地使用權的行政行為于2000年11月13日作出，開平輝華公司和廣發(fā)銀行開平支行均沒有對開平市國土局收回土地使用權的行為表示異議。2011年5月10日，再審申請人經拍賣才取得廣發(fā)銀行開平支行對建安集團公司的涉案債權。再審申請人作為拍賣資產的受讓方，與其權利取得前發(fā)生的行政行為不具有利害關系，不具有原告資格。[53]

 

（五）政府信息公開案件中的原告資格判定

 

不具有政府信息公開申請人資格的人申請政府信息公開，行政機關作出的政府信息公開行政行為或者不予答復行為，不會對其實體權利義務產生任何實際影響，該公民、法人或者其他組織與政府信息公開行為當然不具有利害關系，也就不具有行政訴訟的原告資格。在再審申請人李某某因訴吉林省公主嶺市人民政府不履行政府信息公開法定職責一案中，最高人民法院認為，公民、法人或者其他組織向行政機關申請公開的信息，必須是對其生產、生活、科研等方面產生直接影響的政府信息，否則不具有政府信息公開申請人的資格。不具有政府信息公開申請人資格的人申請政府信息公開，行政機關作出的政府信息公開行政行為或者不予答復行為，不會對其實體權利義務產生任何實際影響，該公民、法人或者其他組織與政府信息公開行為當然不具有利害關系，也就不具有行政訴訟的原告資格。本案中，李某某系民辦教師，申請公開有關“小教師資班”相關信息，其與該信息并不存在利害關系，公主嶺市政府對其申請答復或者不予答復的行為，均不會對其實體權利義務產生實際影響。李某某對公主嶺市政府不予答復行為提起行政訴訟，不具有原告資格。[54]

 

注釋

[1] 張擴振：“論行政訴訟原告資格發(fā)展之歷程與理念轉換”，載《政治與法律》2015年第8期。

[2] 同上注。

[3] 袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第72頁。

[4] 陳霜：“行政訴訟原告法律上的利害關系之界定”，載《知識經濟》2008年第3期。

[5] 同注[3]，第73頁。

[6] 江必新主編：《新行政訴訟法專題講座》，中國法制出版社2015年版，第111頁。

[7] 《行政許可法》第36條規(guī)定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見�！钡�47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”

[8] 江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第84頁。

[9] 史艷麗：“行政訴訟原告資格制度之評析與重構”，載《廣東社會科學》2012年第3期。

[10]同注[8]。

[11] 江必新：“行政審判中的立案問題研究”，載《法律適用》2018年第3期。

[12] 王克穩(wěn)：“論行政訴訟中利害關系人的原告資格——以兩案為例”，載《行政法學研究》2013年第1期。

[13] 張文顯主編：《馬克思主義法理學——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第289頁。

[14]同注[12]。

[15] 陳霜：“行政訴訟原告法律上的利害關系之界定”，載《知識經濟》2008年第3期。

[16] 于立深、劉東霞：“行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究”，載《當代法學》2013年第6期。

[17]同注[11]。

[18] 賀奇兵：《行政訴訟原告資格審查機制的正當化改造》，載《法學》2017年第4期。

[19]同注[1]。

[20] 王亞利：“法律上的利益：行政訴訟原告資格新標準”，載《山西高等學校社會科學學報》2012年第12期。

[21] 陳清秀：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第257頁。

[22]同注[20]。

[23] [德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2013年版，第67頁。

[24] [德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上），王曉曄、邵建東譯，法律出版社2003年版，第322頁。

[25] 王鍇：“行政法上請求權的體系及功能研究”，載《現(xiàn)代法學》2012年第5期。

[26] 徐海勇：“請求權基礎功能的三重性”，載《人民司法》2015年第11期。

[27] 宋旭明：《論請求權二元體系的法理根據(jù)》，載《北方法學》2013年第5期。

[28] 同上注。

[29]同注[25]。

[30]同注[21]，第238頁。

[31]同注[25]。

[32]同注[21]，第238-239頁。

[33]同注[25]。

[34]同注[21]，第255頁。

[35]同注[21]，第258頁。

[36]同注[21]，第277頁。

[37]同注[21]，第281-285頁。

[38]同注[25]。

[39] 詹暉：“關于請求權性質的辨析”，載《理論界》2014年第9期。

[40] 最高人民法院（2017）最高法行申1176號行政裁定書。

[41] 最高人民法院（2017）最高法行申7783號行政裁定書。

[42] 最高人民法院（2017）最高法行申8048號行政裁定書

[43] 最高人民法院（2016）最高法行申1299號行政裁定書

[44] 最高人民法院（2017）最高法行申6720號行政裁定書。

[45] 最高人民法院（2016）最高法行申587號行政裁定書。

[46] 最高人民法院（2016）最高法行申4536號行政裁定書。

[47] 最高人民法院（2016）最高法行申3216號行政裁定書。

[48] 北京市第三中級人民法院（2016）京03行終612號行政裁定書

[49] 最高人法院（2017）最高法行申4076號行政裁定書。

[50] 最高人民法院（2017）最高法行申4924號行政裁定書。

[51] 最高人民法院（2017）最高法行申1142號行政裁定書。

[52] 最高人民法院（2017）最高法行申1275號行政裁定書。

[53] 最高人民法院（2017）最高法行申2033號行政裁定書。

[54] 最高人民法院（2016）最高法行申3512號行政裁定書。