土地評估機構(gòu)的現(xiàn)狀及對策

--從紹興市土地評估機構(gòu)談起

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，企業(yè)改革和土地使用制度的不斷深入，人們對土地的資產(chǎn)意識明顯增加，為地價評估業(yè)的迅速崛起帶來了契機。紹興市土地管理部門緊緊抓住這一有利時機，先后在紹興市范圍內(nèi)開展了地價評估工作。

幾年來，經(jīng)過上級業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)幫助和有關(guān)部門的密切配合，紹興市土地評估機構(gòu)以維護土地所有者和使用者的合法權(quán)益為已任，以服務(wù)企業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，以提高評估質(zhì)量為重點，不斷更新工作思路，努力拓展業(yè)務(wù)范圍，使地價評估工作逐步走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化邁進，在幾年中有了長足的發(fā)展，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。

一、現(xiàn)狀

紹興市的土地評估業(yè)從上世紀九十年代初期進行基準地價評估開始，發(fā)展到現(xiàn)在主要從事宗地價格評估，評估機構(gòu)也由當(dāng)初以政府事業(yè)單位性質(zhì)的“評估中心、估價事務(wù)所”為主，逐漸演變?yōu)槭袌龌�的中介評估機構(gòu)。應(yīng)該說土地市場活動的日益頻繁以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為土地評估業(yè)提供了市場機會，帶來新的發(fā)展機遇，土地評估機構(gòu)現(xiàn)已成為土地市場正常運行不可缺少的“媒介”。

據(jù)資料，紹興市現(xiàn)有執(zhí)業(yè)土地評估機構(gòu)11家，其中具有在全國范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)的估價機構(gòu)為2家，具有在浙江省范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)的估價機構(gòu)為1家，具有在紹興市范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)的估價機構(gòu)為2家，具有在本縣（市）范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)的估價機構(gòu)為6家，在組織形式上均為有限責(zé)任公司，注冊資金總額為940萬元，平均每個機構(gòu)為85.5萬元。據(jù)各機構(gòu)提供的資料，現(xiàn)紹興市機構(gòu)中從業(yè)人員為104人。經(jīng)過多年發(fā)展，紹興市土地估價中介行業(yè)的人員素質(zhì)、機構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)能力、風(fēng)險意識等都有較大的提高，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的、能夠自我發(fā)展、自我約束、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的土地估價專業(yè)隊伍。據(jù)不完全統(tǒng)計，2007年至2008年紹興市土地估價機構(gòu)共承接了個3104單位、3495宗土地的評估事務(wù)，土地面積為3955.56萬平方米，地價評估值為621.51億元。

幾年以來，紹興市先后多次組織參加了全國土地估價師資格考試，土地估價隊伍逐年壯大。據(jù)統(tǒng)計，紹興市現(xiàn)有土地估價師150多名，其中執(zhí)業(yè)土地估價師50人。

為聯(lián)合紹興市土地估價人員和組織規(guī)范土地估價行為，共同促進土地估價事業(yè)的健康發(fā)展，1999年2月紹興市在全省乃至在全國率先成立了市級土地估價師協(xié)會，并有效地開展了工作。

1.地價網(wǎng)絡(luò)初步形成

在先后完成紹興市第一輪基準地價評估的基礎(chǔ)上，隨著地產(chǎn)市場的發(fā)展，紹興市國土部門又適時對基準地價水平及范圍進行了更新調(diào)整，使基準地價水平更趨合理，同時基準地價范圍逐步向外擴展，如紹興市區(qū)和諸暨市的基準地價已覆蓋整個轄區(qū)。一個以滿足政府地價管理和宏觀調(diào)控地價需要的基準地價、標(biāo)定地價體系已基本建立，以村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、市區(qū)為基礎(chǔ)的地價網(wǎng)絡(luò)初步形成，改變了過去土地?zé)o“價”可循的歷史。

2.配合土地使用制度改革

據(jù)資料，2007年至2008年，各中介機構(gòu)受理涉及土地使用權(quán)出讓(含補交土地出讓金)的評估項目為969宗，土地面積為1559.26 萬平方米，資產(chǎn)評估值為154.12億元。據(jù)紹興市國土資源局資料，2007年至2008年，紹興市土地出讓合同地價款為318.95億元。這些地價款項的收取，為城市環(huán)境改善、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障，同時也為土地市場的建立與完善起到了推進作用。

3.服務(wù)于企業(yè)改制

2007年至2008年，紹興市完成了包括中國農(nóng)業(yè)銀行等大型專業(yè)銀行所涉改制中的地價評估工作，在顯化國有土地資產(chǎn)，促進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整，防止土地資產(chǎn)流失等方面發(fā)揮了重要作用。

4.為企業(yè)融資提供保障

據(jù)各機構(gòu)上報資料統(tǒng)計，2007年至2008年，共受理涉及土地使用權(quán)抵押的評估單位862家，1096宗土地，土地面積為1381.44萬平方米，資產(chǎn)評估值為328.43億元，為企業(yè)融資貸款提供了土地價值的依據(jù)。

5.服務(wù)范圍擴大，服務(wù)對象增加

隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展和地產(chǎn)經(jīng)營、交易活動的增加，土地估價機構(gòu)中介服務(wù)的范圍更加廣泛。除一級市場外，它已涉及到土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、課稅、入股、司法訴訟，還涉及到企業(yè)的合資、合作、破產(chǎn)清算、結(jié)業(yè)清算、清產(chǎn)核資，以及房地產(chǎn)的投資決策、管理和會計成本分析等。服務(wù)的對象已包括政府有關(guān)部門（如國土、建設(shè)、稅務(wù)、財政等）、法院、檢察院、公安、金融機構(gòu)、各類企業(yè)、社會公眾，土地估價中介服務(wù)更成為房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動中不可缺少的基礎(chǔ)性工作。 　

二、問題與不足

由于土地評估行業(yè)發(fā)展時間短，土地評估機構(gòu)在成長過程中，受到的來自外部環(huán)境和內(nèi)部運行機制等多種制約因素的影響，存在一些問題與不足在所難免。

1.估價報告質(zhì)量差參不齊

估價報告作為估價行業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，服務(wù)對象對估價報告的要求必將從單一的價格需求向更高端、更深層次的需求發(fā)展，對估價機構(gòu)的要求也將越來越高。而現(xiàn)在有些估價機構(gòu)提供的報告離使用者現(xiàn)實的需要仍有距離，更有曾者，個別機構(gòu)出具的報告完全不按規(guī)程規(guī)定的格式撰寫，簡略到一、二張紙就作為一個報告提交給委托方。由于形式和內(nèi)容都不符合規(guī)范，實際是一個不合法合規(guī)的成果，甚至可以說是一個無效的報告，這樣的后果一是給委托方一個錯覺，認為你的報告與所支付的評估費名不符實，一定意義上說損害了行業(yè)形象，二是也給自己增添了風(fēng)險，因為規(guī)范報告格式中需要說明的事項，可以為機構(gòu)規(guī)避風(fēng)險提供服務(wù)。

有關(guān)部門2006年1月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范與銀行信貸業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押估價管理有關(guān)問題的通知》及《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》中“估價時點日后重大事項” 的概念，即估價報告需要提高在估價時點后一段特定時期內(nèi)的使用實用性問題，以最大限度確保估價結(jié)果出具前的有效性，這可以說對估價機構(gòu)提出了相當(dāng)高的要求。

2.地方國土部門監(jiān)管依據(jù)不足、力度小

由于對土地估價機構(gòu)的備案、考核、年檢、資質(zhì)升級，對土地估價師的繼續(xù)教育等項涉及對機構(gòu)、土地估價師監(jiān)管的工作，均由省級以上國土部門、行業(yè)協(xié)會自行承擔(dān)，市、縣國土部門或行業(yè)協(xié)會應(yīng)監(jiān)管的工作不明確，以至造成無法管、或監(jiān)管不力的窘境，盡管許多市、縣國土部門的“三定”方案中也寫有“管理和監(jiān)督土地估價行業(yè)”，“審核土地評估中介機構(gòu)的資格條件”等職能，但實際操作上從未行使過這個職能，土地評估中介機構(gòu)資格申請、年檢等工作，市、縣國土部門都不需要在相關(guān)資料上簽具意見，因為這個工作均由省級以上國土部門、行業(yè)協(xié)會自行承擔(dān)。現(xiàn)在的市、縣國土部門就土地估價機構(gòu)的工作，主要是根據(jù)省廳或協(xié)會的通知，負責(zé)土地估價師資格考試的報名、非執(zhí)業(yè)土地估價師繼續(xù)教育的報名、土地估價師資格證書換發(fā)等事務(wù)性工作，2006年省土地估價師協(xié)會下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整土地評估機構(gòu)注冊條件等有關(guān)事項的通知》（浙估協(xié)發(fā)[2006]03號），規(guī)定對新申請注冊的機構(gòu)要“征求市土地估價師協(xié)會的意見”，但實際上僅是一個形式而已，因為對照新設(shè)機構(gòu)的四個條件，市、縣國土部門或協(xié)會覺得擬設(shè)立的一家機構(gòu)均不符合這些條件，但仍然取得了資格。

3.市場接受度較差 風(fēng)險意識不夠

影響市場接受度的因素一是服務(wù)范圍，二是服務(wù)質(zhì)量。目前全省的土地評估機構(gòu)經(jīng)營范圍單一，許多機構(gòu)僅只有土地評估一項業(yè)務(wù)，以致在激烈的競爭中僅能解決“溫飽”問題，缺乏進一步發(fā)展壯大的經(jīng)濟基礎(chǔ)。同時由于服務(wù)意識和技術(shù)等問題，缺乏市場靈活性，服務(wù)質(zhì)量難以達到市場需求的要求，這樣從市場需求者的角度就認為土地評估可有可無，只要不被強制要求不得不做，就缺乏需求的主動性，由此引起土地評估時常需求量極不穩(wěn)定。

土地評估機構(gòu)作為獨立的經(jīng)濟法人實體，獨立承擔(dān)業(yè)務(wù)，享受相應(yīng)的經(jīng)濟收益，同樣承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟和法律責(zé)任。過去作為事業(yè)單位，后面有強大的行政主管部門，風(fēng)險相對較小，但是現(xiàn)在作為企業(yè)單位風(fēng)險明顯加大，他們必須面對機構(gòu)間不均衡發(fā)展的風(fēng)險、稅收風(fēng)險、法律風(fēng)險等，而土地評估機構(gòu)卻沒有相應(yīng)制定迎接風(fēng)險的舉措，評估機構(gòu)內(nèi)部缺乏必要的管理規(guī)范，沒有嚴格的內(nèi)控機制，基礎(chǔ)管理薄弱，沒有建立起行之有效的內(nèi)部監(jiān)督和約束機制。

4.機構(gòu)間存在不正當(dāng)競爭

估價機構(gòu)爭相壓低收費價格。有的機構(gòu)放棄原則，為了達到爭取市場份額的目的，置行業(yè)聲譽、評估質(zhì)量于不顧，隨意擬訂自己的收費標(biāo)準，完全靠低價競爭占領(lǐng)市場，影響了土地評估市場的正常秩序，損害了行業(yè)的利益。

同行間互相詆毀、拆臺時有發(fā)生。我國的土地估價行業(yè)僅經(jīng)歷了十多年的時間，其中作為真正自我發(fā)展、自我約束、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的中介行業(yè)發(fā)展歷程更短，機構(gòu)在尋求生存發(fā)展之道過程中，由于急功近利，賺錢的心態(tài)多于做企業(yè)的心態(tài)，互相之間詆毀、拆臺情況時有發(fā)生。

個別中介機構(gòu)甚至出現(xiàn)給回扣的事件，這種現(xiàn)象的存在，嚴重地影響了評估服務(wù)質(zhì)量，損害了行業(yè)的聲譽。

另外一些機構(gòu)兼職掛名者多，曾至作為股東、作為法定代表人的他，連自己屬下的執(zhí)業(yè)估價師有沒有見過面可能還是個問題。專業(yè)人員知識面窄，知識結(jié)構(gòu)達不到評估市場的客觀要求。同時受多種資格、多重資質(zhì)認定標(biāo)準的影響，導(dǎo)致行業(yè)缺乏統(tǒng)一的職業(yè)道德規(guī)范和行為操守，或多或少使一些評估人員在職業(yè)道德方面出現(xiàn)問題，有的為迎合委托方的需要，不惜損害其他當(dāng)事人的權(quán)益等等。

5.機構(gòu)生存發(fā)展環(huán)境堪憂

機構(gòu)多競爭激烈，生存環(huán)境擠壓嚴重，既有同行之間的競爭，又有同類之間違規(guī)博弈，與一些機構(gòu)特別是與有先進的管理理念、成熟的評估技術(shù)、服務(wù)手段和實踐經(jīng)驗及有國外背景的機構(gòu)相比，突顯了目前我省的土地評估機構(gòu)規(guī)模小、機制不活、市場意識差、職業(yè)素質(zhì)不高、經(jīng)營管理水平弱、獨立性不強等問題。一些評估機構(gòu)仍然依靠行政權(quán)力獲得“指定”業(yè)務(wù)，因此不注重執(zhí)業(yè)質(zhì)量，不嚴格遵守職業(yè)準則，有些中介機構(gòu)甚至提供虛假的評估報告。由于仍存在行政控制市場的行為，導(dǎo)致了市場的不公平競爭，使一些評估機構(gòu)不思進取，不注重社會信譽，而是更多地投行政部門之所好，扭曲了中介市場的執(zhí)業(yè)行為。

此外土地估價實際收費低，由于競爭激烈，評估服務(wù)費有時受制于委托單位，物價部門制訂的收費標(biāo)準已形同虛設(shè)，包括政府部門委托的評估業(yè)務(wù)都是按宗地定費率，而不是按物價部門制訂按資產(chǎn)值定費率，雖然從機構(gòu)業(yè)績看，有的機構(gòu)評估業(yè)績不錯，但實際收益少得可憐。同時由于不時受委托單位的干預(yù)，有時一宗地的地價評估值波動起伏，給估價機構(gòu)增加了較大的風(fēng)險。

三、幾點建議

1.營造有利于機構(gòu)生存發(fā)展的氛圍

（1）政策環(huán)境

中介機構(gòu)必然要經(jīng)歷初創(chuàng)、發(fā)展、突破、體系形成四個階段，浙江的土地估價中介機構(gòu)經(jīng)過近十年的發(fā)展，已初步形成集技術(shù)、人才、信息、咨詢等為一體的土地估價中介服務(wù)體系的基本框架，但由于土地估價機構(gòu)是土地使用制度改革中誕生的新生兒，其出生至今仍有許多的先天不足，特別新興行業(yè)形成不足十年，又較倉促地進行脫鉤改制，全面開放土地估價市場，諸如理論宣傳、政策制訂明顯準備不足，加上外部環(huán)境對其發(fā)展的影響如人事、財政、建設(shè)部門認可、同類不正當(dāng)競爭等等，沒有經(jīng)過充分的經(jīng)驗積累和技術(shù)沉淀就參與市場競爭，使得不少機構(gòu)到現(xiàn)在還沒有完成從求生存到謀發(fā)展，以至融入整個中介市場的歷程。更有一些市、縣連稍微扶持一下的過渡期都沒有，就叫走出去的土地估價師去“沖鋒陷陣”，相當(dāng)于一個人剛學(xué)會走路，小學(xué)還沒有畢業(yè)，馬上就得自食其力打天下創(chuàng)事業(yè)。因此要從政策層面營造適合土地估價中介機構(gòu)生存、發(fā)展的環(huán)境，盡管有消息說，評估等法律已在調(diào)研，但遠水救不了近火，主管部門或行業(yè)協(xié)會要盡快出臺有利于我省土地估價機構(gòu)發(fā)展、壯大的政策意見，進一步明確省、市、縣國土部門和行業(yè)組織對土地估價機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。

（2）外部因素

涉足土地估價中介機構(gòu)的人都會深深感到，土地估價中介機構(gòu)外部環(huán)境的現(xiàn)狀、中介機構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境很不寬松。這種不寬松的外部環(huán)境 ,使土地估價中介機構(gòu)舉步維艱、生存困難。如不盡快解決 ,必然會因為中介機構(gòu)發(fā)展滯后，造成土地估價市場主體不健全 ,配套服務(wù)跟不上 ,進而阻礙我國土地估價業(yè)的健康發(fā)展。因此主管部門或行業(yè)協(xié)會要在加強自律監(jiān)管的同時，主動協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門，及時反映行業(yè)訴求和維護行業(yè)合法權(quán)益，努力改善機構(gòu)的執(zhí)業(yè)環(huán)境。譬如對擬上市公司所涉地價評估問題，原國家局有明文規(guī)定，涉及土地價格的，必須要由具有土地估價資格的機構(gòu)出具估價報告，現(xiàn)在這個文件已廢止，而土地估價機構(gòu)也基本上挨不著擬上市公司所涉地價的評估。

2.建立完善監(jiān)管體系

建立行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準、資質(zhì)認定、信譽評估等行業(yè)自律制度，形成重合同、守信用、誠信經(jīng)營的行業(yè)風(fēng)尚，使土地估價行業(yè)走上法制化、規(guī)范化的軌道。

（1）出臺土地估價機構(gòu)和估價師執(zhí)業(yè)自律準則

為規(guī)范土地評估機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，提高執(zhí)業(yè)人員的執(zhí)業(yè)水準，堅持土地評估的獨立、客觀、公正原則，保證土地評估質(zhì)量，維護土地評估行業(yè)形象，建立信用體系，建立“誠信為本、失信為恥”的良好氛圍。要盡快出臺執(zhí)業(yè)自律準則，作為土地評估機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員在土地評估業(yè)務(wù)活動中應(yīng)當(dāng)遵循的行業(yè)規(guī)范，并作為責(zé)任追究的依據(jù)。

（2）建立行業(yè)退出機制

要建立一套完善的行業(yè)退出機制，落實行業(yè)優(yōu)勝劣汰的具體措施。目前大量的土地評估機構(gòu)規(guī)模較小，內(nèi)部運行機制不完善，一旦外部環(huán)境條件改變，將對其造成較大的沖擊，倘若某一機構(gòu)不能很好地適應(yīng)新的環(huán)境，就會面臨著倒閉的危險，而機構(gòu)擁有的不動產(chǎn)和人員將無法繼續(xù)安置，這會造成社會資源的大量浪費。因此監(jiān)管部門要對土地評估機構(gòu)進行定期審核，保證該行業(yè)的正常發(fā)展。

（3）盡快建立評估爭議仲裁制度

為維護土地估價委托方和土地估價機構(gòu)的合法權(quán)益，委托方或其他政府部門、組織對估價結(jié)果有異議的，可以向國土部門或行業(yè)組織提起申請仲裁，但現(xiàn)實狀況是既無仲裁部門，也無申請仲裁程序，其后果是這些部門不斷地糾纏估價機構(gòu)，土地估價機構(gòu)在一次次地解釋再解釋無果后，或會違心地修改估價結(jié)果和報告。上海市為規(guī)范房屋評估鑒定行為，維護房屋拆遷當(dāng)事人合法權(quán)益，保障房屋拆遷評估結(jié)果的客觀、公正、合理，早在2002年就出臺了《上海市房屋拆遷評估鑒定暫行規(guī)則》，對房屋評估爭議采取房地產(chǎn)估價鑒定專家委員會鑒定的辦法，有力地維護了雙方當(dāng)事人的利益。

（4）制訂土地估價報告評審標(biāo)準

為引導(dǎo)土地估價行業(yè)發(fā)展，加強行業(yè)質(zhì)量管理，提高從業(yè)人員素質(zhì)，激勵和約束機構(gòu)和估價人員執(zhí)業(yè)行為，提升行業(yè)整理服務(wù)水準，要盡快制訂土地估價報告評審標(biāo)準，并在此基礎(chǔ)上，擬訂估價報告抽查審核規(guī)則。

3.強化機構(gòu)內(nèi)部管理

（1）建立健全的管理制度

通過建立健全的管理制度，培養(yǎng)員工樹立良好的品牌理念，培育自己的企業(yè)文化，充分調(diào)動員工的主觀能動性，使員工對公司的發(fā)展充滿信心，只有不斷提高服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)意識，練好“內(nèi)功”，公司才能得以生存和發(fā)展

（2）提高對市場競爭的應(yīng)變能力

要適應(yīng)外部環(huán)境變化，在拓展市場、創(chuàng)造更多的發(fā)展上動腦筋。要主動迎接挑戰(zhàn)，始終對生存發(fā)展有那么一種危機意識。要高度重視市場的拓展，經(jīng)營策略上要有針對性，在不斷提高業(yè)務(wù)質(zhì)量上下功夫。

（3）開拓新業(yè)務(wù)，走多元化發(fā)展道路

受金融危機影響，土地評估業(yè)務(wù)原本那么大的蛋糕也受到擠壓，現(xiàn)在蛋糕變小了，吃的人一下子增多了，再加上低廉的收費，以及個別房產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所的不合法競爭，的確使一些土地評估機構(gòu)受到了沖擊，因此土地評估機構(gòu)要生存、要發(fā)展，必須立足土地估價業(yè)，開拓新領(lǐng)域，發(fā)展新業(yè)務(wù)，走多元化發(fā)展道路。譬如為委托方提供綜合性一條龍式的服務(wù)，又譬如聯(lián)合其他中介機構(gòu)，加大規(guī)模效應(yīng)、取得雙贏效益，并由此擴大機構(gòu)影響，樹立品牌，提高與其他評估中介機構(gòu)競爭的實力。

（4）加強風(fēng)險保障，走健康發(fā)展道路

隨著土地評估機構(gòu)的市場化，尤其土地行政主管部門取消了土地評估結(jié)果的審查確認制度，評估機構(gòu)的風(fēng)險明顯增加。因此評估機構(gòu)要積極應(yīng)對風(fēng)險。要控制風(fēng)險，從機構(gòu)自身的角度出發(fā)，加強內(nèi)部項目管理、提高評估人員素質(zhì)和估價報告質(zhì)量；要規(guī)避風(fēng)險，這要求機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中提高服務(wù)質(zhì)量、改善服務(wù)環(huán)節(jié)、規(guī)范服務(wù)內(nèi)容；轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，從整個行業(yè)長遠發(fā)展的角度，國土部門和行業(yè)協(xié)會應(yīng)積極考慮如何建立行業(yè)保險制度，如借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，與有關(guān)保險業(yè)共同建立執(zhí)業(yè)保險制度，這是促進評估行業(yè)順利發(fā)展的有效措施。